<김홍도의 벼타작>
농상(農桑)을 진흥함은 수령칠사 가운데 첫 번째이다.

수령칠사(守令七事)란 조선시대에 수령이 힘써야 할 일곱 가지 일을 말한다. 곧 조선시대 수령은 국가로부터 해당 지역의 통치를 위임받은 왕권(王權)의 대행자였다. 따라서 수령은 다음과 같은 일곱 가지 일을 기본적인 업무에 충실하여야 했다. 즉, 농상(農桑)을 진흥하고, 호구(戶口)를 늘리고, 학교를 일으키고, 군정(軍政)을 잘하고, 부역(賦役)을 고르게 하고, 사송(詞訟)을 잘 처리하고, 간활(姦猾)이 없애도록 하였다.

이는 조선시대의 기본법전인 『경국대전』 「이전(吏典)」 고과조(考課條)에 실려 있다. 고려시대에는 수령5사, 즉 전야벽(田野闢)·호구증·부역균·사송간·도적식(盜賊息)의 5가지가 있었다. 수령오사는 조선 초기에 그대로 사용되었는데, 1406년(태종 6) 12월의 기록에 칠사라고 하여 존심인서(存心仁恕)·행기염근(行己廉謹)·봉행조령(奉行條令)·권과농상(勸課農桑)·수명학교(修明學校)·부역균평(賦役均平)·결송명윤(決訟明允)을 말하고 있다. 이후에도 칠사란 말이 실록에 나타나는데, 『경국대전』에서와 같이 수령칠사가 실록에 처음 나오는 것은 1483년(성종 14) 9월의 기사이다. 그러므로 『경국대전』에 나타나는 수령칠사는 태종과 세종 때 기틀이 마련되었고, 세조에서 성종대 『경국대전』 편찬 때에 다듬어진 것으로 보인다.

조선 국가는 수령의 임무를 규정한 수령칠사를 제정하고, 관찰사가 매년 2회 수령의 업무를 포폄(褒貶)하여 보고하게 했다. 수령의 임기를 보면, 부임기간이 짧아 현지상황을 수령이 적극적으로 파악할 수 없으며, 잦은 교체로 인해 지역민의 부담이 크다는 이유로 수령 구임제(久任制)를 시행하기도 했다. 세종 때에는 임기 6년의 육기법을 시행하다가 『경국대전』에는 수령임기를 5년으로 규정하였다. 한편 수령의 자질을 높이고 고급자원의 외관기피 경향을 방지하기 위해 경외관 순환제를 만들어 중간에 사면한 자, 외임을 기피한 자는 그 임기 동안 서용(敍用)하지 않고, 다시 서용할 때에는 외관으로 임명되게 했다. 세종은 수령 임명자를 일일이 면대(面對)하고 선치(善治)를 부탁했는데, 이것은 후대까지 관례가 되었다.

수령은 관찰사와 중앙에서 계속 파견되는 어사와 감찰의 감시를 받았기 때문에 수령의 중도파면은 상당히 많은 편이었다. 그러나 강상(綱常)의 원칙에 따라 고을민은 수령의 잘못을 고발할 수 없는 부민고소금지법을 통해 수령의 지위를 안정시키기도 하였다. 한편 토착세력과 수령의 결탁을 방지하기 위해 본향이나 자신의 전장(田莊)이 있는 곳에는 파견하지 않았는데, 노부모가 있는 경우 특별히 본향의 수령으로 임명하기도 했다. 이 같은 개혁은 중앙집권적 통치구조의 강화에 크게 기여했다. 그러나 16세기 이후 상당수의 규정들은 형식화 되었다. 조선 후기에 이르러서는 목민관의 자질이 부족한 사람이나 청탁자들이 임명되는 경우가 많았으며 아예 문과·무과·음서 등의 입사로에 따라 부임되는 군현이 고정되기도 하였다. 이에 중요 지역에는 문과출신을, 연변 등지에는 무과, 중소군현에는 음관 출신을 다수 기용했다. 19세기에는 많은 수령직이 매관매직의 대상이 되어 이들의 탐학을 조장하는 빌미가 되기도 했다.