다산 정약용은 『목민심서』에서 수령이 지켜야 할 지침을 밝히면서 관리들의 폭정을 비판하고 목민관의 기본자세에 대해 상세하게 쓰고 있다. 그 첫째는 목민관 선임의 중요성, 둘째는 청렴, 절검(節儉)의 생활신조, 셋째 민중본위의 봉사정신을 들고 있다. 즉 사회를 이끌어 나가는 목민관은 청렴하고 민의를 제대로 들어 백성을 사랑하는 이른바 애휼정치에 힘써야한다는 점을 강조하고 있다.

청백리는 전통적으로 우리나라를 비롯한 동아시아 유교문화권에서 깨끗한 공직자를 지칭할 때 쓰는 말이다. 청백(淸白)은 청렴결백(淸廉潔白)의 약칭으로, 동아시아 사회에서 가장 이상적인 관료의 미덕으로 여겨지고 있다. 하지만 엄밀히 말하면, 청백리는 조선시대에 특별히 국가에 의해 선발되어 「청백리안(淸白吏案)」에 이름이 올랐던 사람을 가리킨다. 청백리는 작고한 사람들에 대한 호칭으로 살아있는 사람들은 염근리(廉謹吏) 혹은 염리(廉吏)라고 불렀는데, 깨끗하고 유능한 관리를 뜻하였다. 염근리로 선발된 사람은 승진이나 보직에서 많은 특혜를 받았고, 죽은 후에는 그 자손들에게 벼슬이 내려지는 등 여러 혜택이 있었다. 이는 관료로서 큰 명예일 뿐만 아니라 가문을 빛내는 일이기도 하였던 것이다.

반대로 부정부패한 관료는 탐관오리(貪官汚吏) 혹은 장리(贓吏)라고 불렀다. 탐관오리로 지목되어 탄핵을 받았거나 처벌받은 관리는「장리안(贓吏案)」에 수록되어 본인의 관직생활이 막히는 것은 물론이고, 그 자손들이 과거를 보는 것도 허용되지 않았다. 한번 장리로 지목되면 당사자의 관직생활에 결정적인 걸림돌로 작용하는 것은 말할 것도 없고, 두고두고 가문의 수치로 남았다. 그만큼 조선시대에는 청백리와 탐관오리에 대한 관리제도가 엄격하였다.

조선시대에는 태조 때 안성(安星) 등 5인을 청백리로 뽑은 이래 순조 때까지 모두 217인을 청백리 혹은 염근리로 선발하였다. 그러나 일정한 제도가 있어서 정기적으로 청백리를 선발한 것은 아니었다. 때로는 많이 뽑기도 하고, 때로는 적게 뽑거나 아예 뽑지 않기도 하였다. 효종에서 현종 때를 비롯하여 조선후기에는 한동안 청백리 선발이 중지되기도 하였다. 또 ‘청백리’와 ‘염근리’의 분간이나 의미가 분명하지 않은 것도 있고, 자료마다 명단이 다른 것도 있다. 비교적 잘 정리된 자료인「청선고(淸選考)」에는 186인의 명단이 수록되어 있으나, 이밖에 자료에서 빠졌거나 비공식적으로 칭송된 청백리도 많았다.

조선전기에는 대체로 현직에 있는 관리들 중에서 청백리를 선발했는데, 예조에서 후보자를 뽑아 올리면 의정부의 대신들이 심의하여 국왕에게 보고하였다. 때로는 서울의 2품 이상 재상급 고관들과 사헌부 대사헌, 사간원 대사간 등이 후보자를 추천하였다. 조선후기에는 주로 비변사에서 이 일을 담당했는데, 생전에 염근리로 뽑혔거나 사망한 인물 중에서 청렴으로 칭송받던 관료들을 청백리로 선정하였다. 염근리나 청백리에 선발되면 당사자에게는 승진이나 보직에 특혜를 주었고, 자손에게는 벼슬길을 열어 주었다. 그러나 수혜자의 수가 계속해서 많아지자, 후대에는 적장자나 적장손으로 한정하였다.